全國審判業務專家、湖南省高級人民法院審判委員會委員、研究室主任 張坤世
記者：行政案件常被稱為“民告官”案件，歷來備受群眾關注。實質性化解行政爭議，是依法保障人民群眾利益和社會公共利益、服務高質量發展的重要抓手。但我們注意到，近年來，行政案件上訴率存在居高不下的問題，張主任，您認為出現這一問題的根源在哪里？
張坤世：這個問題提得好。在我看來，行政案件上訴率居高不下，與行政訴訟“程序空轉”問題息息相關。實踐中，部分行政案件雖然程序完結，但起訴人的實質訴求沒有得到法院裁判的直接回應，當事人因而上訴、申訴不止。總的來說，存在行政審判體制機制、法院自身及當事人等多方面原因。
記者：您能結合一些實踐情況再詳細解釋一下嗎？
張坤世：好的，我剛剛提到了三個方面的原因。首先是訴訟體制機制方面。具體來說，目前我國立法上對上訴的要件規定較為寬松，當事人只要不服一審裁判即可上訴，不少當事人經常希望“窮盡”訴訟手段以追求“期待利益”的實現。另外，行政訴訟作為“民告官”之訴，行政相對人在訴至法院之前，與行政機關之間往往已經經過了協調、復議等多個步驟，實事求是地說，當事人之間對立情緒突出，溝通協調難度較大。因此，只要當事人認為自己未得到預期結果，就更加容易選擇上訴、申請再審。某種程度上講，這也是行政訴訟的本質屬性使然。
其次是法院自身方面。盡管我也是法院隊伍的一分子，但客觀地講，咱們一些法院案件審理思路和裁判規則仍然存在不統一的問題。法律適用不統一，就容易導致當事人對裁判結果難以認可和接受，從而不斷申訴信訪，這應該很好理解。另一方面，一些法院審判力量配備和審判隊伍建設與現有行政審判需求不匹配。例如，湖南集中管轄改革后，各市州僅保留1至2個基層法院受理行政訴訟案件，各集中管轄法院一定程度上面臨著審判力量不足的現實困難，個別干警實質性化解爭議的動力不足，存在“一判了之”的心態，裁判文書釋法說理也不夠充分，導致當事人服判息訴率不高。
最后是當事人及訴訟參與人方面。不可否認，近年來我國法治建設取得了很大進步，但就行政案件而言，部分相對人法律意識較為薄弱、訴訟能力較低、信訪不信法等現象仍然存在。例如我們經常遇到一類情況，有的相對人在矛盾糾紛發生后未及時提起訴訟，在耗時多年通過其他途徑無法解決后才尋求司法救濟，但因訴訟時效、客觀履行不能等因素，此時早已不符合立案受理的條件，即便當時其權益確實受到侵害，亦難以通過司法途徑得到救濟，但是相對人往往對這種情形不理解、難以接受。另外，行政機關基于自身考核、問責等方面考慮，一定程度上也存在“窮盡訴訟程序”的觀念。
總之，以上種種因素相互交織，是我認為行政案件上訴率較高的主要原因。
記者：您的剖析很深刻，接下來我們可能要問第二個“敏感問題”了。據了解，一些行政訴訟案件的產生主要是因為個別地方行政機關存在“新官不理舊賬”問題，張主任，您怎么看？
張坤世：問題確實都很“尖銳”啊，但我們就事論事。“新官不理舊賬”本質上是我們的一些干部缺乏擔當精神，回避矛盾、不負責任，也與誠信政府、法治政府的要求背道而馳。從長遠來看，更會導致當地投資環境不佳，企業利益和政府形象、公信力受損等嚴重后果，可以說，這一現象是行政執法實踐中存在的頑瘴痼疾，必須予以重視。
記者：您覺得人民法院應如何能動履職，督促行政機關守信踐諾呢？
張坤世：實不相瞞，我確實深入思考過這個問題。一句話概括是——司法機關可以通過依法裁判、能動履職促推法治政府建設。比如說第一點，我們的干警要樹立正確的裁判理念，監督、支持、保護一一到位，把監督就是支持、支持就是監督貫穿到行政審判全過程各方面。對行政協議條款，堅持協議有效優先原則，從協議履行、成就以及積極促成交易的角度解釋，注重對違約尤其是惡意違約方的懲罰，倡導誠實守信。同時，要堅持依法簽約與鼓勵交易并重、依法履行義務與依約履行義務并行、法定賠償與約定賠償相融的裁判原則，不能讓守約方權益受損而讓違約方通過違約行為獲利，正確平衡好協議雙方的權利義務關系。
第二點是要立足審判職能，審慎審理相關行政案件。一方面，對于行政機關僅因政府換屆、領導人員更替等原因單方變更、解除合同的情形，我們要加大監督力度，扎緊不誠信的籬笆，嚴格落實民法典合同編的相關規定，注意兼顧國家利益、公共利益的保障和依法平等全面的產權保護。另一方面，對于政府確因國家利益、社會公共利益等事由行使行政優益權，撤銷、解除、終止、中止協議履行，或者提出更高的履行要求，增加相對方履行成本的，我們在給予行政相對人公平合理補償的前提下也要依法予以支持。在協議滿足約定解除條件時，引導行政機關優先考慮依據行政協議的約定解除協議，避免濫用行政優益權激化矛盾。
最后一點就需要我們的干警充分發揮主觀能動性，做實“抓前端、治未病”，將案件審理與社會治理融為一體，堅決糾正機械司法、就案辦案、程序空轉等問題。圍繞這些方面，法院干警可以深耕的工作其實有很多。比如，既要通過個案審理依法妥善處理因經濟社會發展失衡、社會建設滯后、社會管理缺位引發的各種糾紛，又要通過對類案的梳理分析，及時發現和反饋引發矛盾糾紛的執法司法根源問題，促進國家機關加強重點領域矛盾糾紛的源頭治理。同時，還可以定期對審判態勢進行分析研判，通過對案件類型、發展趨勢等的分析，及時發現行政管理領域中的普遍共性問題，提前防范化解行政管理突出尖銳的矛盾。
記者：當前，個別地方“小過重罰”的現象常常引發群眾關注，尤其當行政行為的相對人涉及一些社會底層從事體力勞動謀取生計的相對弱勢群體，更加容易引發爭議。對于這種情況，您認為人民法院應如何發揮司法職能，監督或者說引導行政機關作出的行政處罰既符合法理，又符合事理、情理？
張坤世：“小過重罰”看似于法有據，卻與大眾的感情相悖。究其原因，與行政機關僵化執法、濫用裁量權和以罰代管等問題有關。其實，為整治類似問題，國務院已經發布了《關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》，強調堅守過罰相當和同案同罰原則，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。
至于法院如何發揮司法職能幫助緩解這一難題，我覺得主要可以從兩個方面來努力吧。一是要堅持正確的政治方向，全面審查處罰決定的合法性。對于涉及行政處罰的案件，我們作為法官，必須做實“從政治上看、從法治上辦”，從厚植黨的執政根基的高度，全面審查被訴行政處罰決定的合法性，注重對違法事實客觀性、法律適用正確性、處罰程序合法性及結果合理性的全面審查，依法糾正行政機關濫用職權、明顯不當等違法行為。對明顯不當的行政處罰，準確適用行政訴訟法第七十七條的規定。此外，在審理好案件的同時，也要擔負起宣傳責任，通過公開開庭、裁判說理、判后答疑、發布典型案例等方式，充分發揮司法裁判的示范引領作用。
另一個可以嘗試的方面是主動延伸審判職能，堅持府院聯動源頭治理。比如說，我們可以通過建立數字化互動平臺、常態化研討會議等方式加強司法行政互動，積極開展聯合調研、同堂培訓等活動，促進行政審判尺度與行政執法標準的有機統一。通過行政審判白皮書、司法建議等方式，提高行政機關依法行政能力和水平，從源頭防止行政爭議的產生，并支持和鼓勵行政機關自我糾錯，力求實現作出的行政處罰既符合法理，又符合事理、情理，讓相對人心服口服。
記者：您前面的回答中已經提到過訴源治理這一理念。的確，“上醫治未病”。那么張主任，為推動從源頭上預防并減少行政爭議，您認為人民法院應如何更好發揮訴源治理的效能？
張坤世：人民法院是業務性很強的政治機關，也是政治性很強的業務機關，在完成依法辦案主責主業的同時，我認為法院干警要主動作為，敢想敢干，推動從源頭上預防并減少行政爭議。
首先，要樹立正確理念，明晰權力界限，明確主體責任，準確定位人民法院的訴源治理功能，把行政審判工作融入黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理大格局，促進行政爭議從“司法主導”向“行政主導、司法終局”模式轉變。
其次，要通過建章立制，搭建平臺，多方合力共同推動訴源治理工作，推進行政爭議源頭治理和實質性化解。同時，進一步加強行政調解、行政復議、行政訴訟、行政檢察工作銜接，共同推進行政爭議多元化解機制建設，構建行政爭議訴源治理和實質性化解系統化平臺。
最后，針對濫訴纏訴這一亂象，我們也要引導當事人依法理性訴訟。我注意到，最高人民法院已經關注到這一問題，并在通過擬定規范性文件、發布典型案例等方式著力解決訴權行使的規范問題。目前，各級法院也都在實踐中探索相關制度和做法，如加強行政審判與立案部門溝通銜接，厘清并處理好立案登記制與遏制濫用訴權的關系，在保障當事人依法行使訴權的同時，對反復大量提起的纏訴、濫訴行為進行必要審查，在立案階段進行過濾并區分處理，有效減少無效訴訟和濫用訴權的案件數量。
記者：新修訂的行政復議法于今年1月1日正式實施。最高人民法院院長張軍強調，行政審判要進一步落實好行政復議法，注重發揮行政復議的作用。張主任，您是怎么理解的？
張坤世：張軍院長關于行政復議對行政審判工作重要性的論斷是十分科學的。新修訂的行政復議法體現了新發展階段對行政領域各項工作和制度建設的新要求，它在明確行政復議原則要求、優化行政復議管轄體制、加強行政復議吸納行政爭議能力、完善行政復議程序、強化行政復議決定及其監督體系等方面有許多變化和亮點，我們必須吃透精神、抓好落實。
記者：具體怎么實操呢？
張坤世：有一些工作和前面已經提到的方面可能存在交叉，但為了系統地說明，我還是整體再介紹一下。想要充分發揮行政復議的作用，一是要以合法性審查為原則，加強對行政復議的監督，通過審判監督復議機關依法行政，落實好新行政復議法，以做實行政爭議化解這篇“大文章”為目標，多措并舉，支持行政復議發揮爭議化解主渠道的作用。二是要以實質性化解為落腳點，從新時代“楓橋經驗”中尋找解題思路，堅持“抓前端、治未病”，對類型化案件、重點案件定期分析研判，全方位、多層次、創造性地開展工作；持續加強司法建議的針對性、實效性，對司法建議的發出和反饋落實情況進行年度分析及聯合通報，發布司法建議的反饋落實情況，努力實現“辦理一案，治理一片”；充分發揮各地矛盾糾紛調處中心和訴源治理工作站在糾紛源頭化解方面的作用，推動行政機關、社會組織等主體充分參與行政復議、訴訟案件的調處。三是要以協同聯動為突破口，實現執法司法的良性互動。推動建立信息互通和共享機制，與司法行政機關互相通報交流重大制度出臺情況、重要工作部署推進情況、行政執法中存在的及檢查監督中發現的普遍性突出性問題等信息，在行政復議與審判之間搭建信息互通、共享的途徑和渠道。最后，還要注重發揮典型案例在加強法治宣傳教育、規范類案裁判尺度、統一法律適用等方面的重要作用。
記者：人民法院案例庫已于今年2月27日正式上線，這是最高人民法院推出的新的“公共法律服務產品”。就行政審判工作而言，您認為應如何利用好人民法院案例庫，預防與化解行政爭議？
張坤世：習近平總書記曾強調，“一個案例勝過一打文件”。最高人民法院建設人民法院案例庫，編發對類案審判具有參考示范價值的案例，為全國法院法官辦案提供指引，對于促進統一裁判規則和尺度，避免“類案不同判”，保障法律正確、統一適用具有重要意義。日前，最高人民法院制定了《人民法院案例庫建設運行工作規程》，進一步規范了案例庫案例的入庫流程以及運用。
具體到行政訴訟中，一是要用好用活人民法院案例庫，不斷提升行政審判能力。通過查閱案例庫，參考入庫同類案例作出裁判，能在最大程度上減少法律適用不統一的問題。同時在辦理個案時，法官要注重發掘案件本身在司法理念、政策導向、法律適用、裁判尺度等方面的典型性和指導性，圍繞黨和國家中心工作、社會各界和人民群眾關切，不斷培育、形成新的入庫案例，釋放人民法院案例庫的更大效能。二是要利用案例庫延伸審判職能，深化訴源治理。入庫案例充分發揮了司法裁判的評價、引領、教育功能，有利于從源頭上預防和減少矛盾糾紛。在辦案過程中，法院干警可以適時指導行政案件雙方當事人檢索、查閱案例庫的相關裁判，了解裁判規則、預測訴訟結果，做好當事人的引導、說服工作，提高息訴服判率。
來源：人民法院報
記者：蓋峰 陶琛
一審：秦安琳
二審：鐘 暢
終審：兆 元
